PRESIDENTIEEL OF PARLEMENTAIR STELSEL?
De huidige regeringscrisis brengt allerlei interessante issues aan de
oppervlakte, welke moeten worden uitgediept, omdat ze ons hopelijk iets
leren over het Surinaamse politieke bedrijf. Omdat de diskussie vaak emotioneel
is, en allerlei andere zaken op de achtergrond meespelen, probeert deze
serie artikelen de lezer te helpen om tussen allerlei -vaak sterk politiek
gekleurde- meningen nog wat verbanden te blijven zien. Hier en daar moet
ook een stukje waarheid worden onderscheiden van verzinsels, wat niet altijd
makkelijk is. In het vorige artikel bleek dat meningen over de mogelijkheid
tot inkorting van de aanzittingsperiode van vijf jaar voor de president,
eventueel vervroegde verkiezingen, de bevoegdheid van de Assemblee tot
afzetting van de president, toch dichter bij elkaar liggen dan de politieke
tegenstanders denken. T.a.v. de meerderheid die nodig is om de president
af te zetten blijkt dat de Assemblee bij de grondwetswijziging in 1992
zich op het standpunt stelde dat dit met een gewone meerderheid kon en
moest, omdat er anders een onwerkbare politieke situatie zou ontstaan.
Dat is exact wat nu dreigt te gebeuren, omdat de president en een aantal
partijen zich op het standpunt blijven stellen dat de president niet tussentijds
kan worden afgezet. De analyse moet dan ook in een breder perspektief geplaatst
worden om de ontwikkelingen te begrijpen. In dit artikel wordt daarom ingegaan
op de vraag of Suriname een presidentieel of parlementair stelsel kent,
omdat dit aan de basis ligt van veel verwarring.
Verwarring rond politiek systeem
Er blijkt onduidelijkheid te zijn omtrent het politiek systeem dat
in de grondwet van 1987 is neergelegd. Degenen die blijkbaar uitgaan van
een presidentieel of zelfs semi-presidentieel systeem (waaronder President
Wijdenbosch, Prof. Ooft, de historicus Gessel, de politicoloog Breeveld,
de NDP top, e.a.) komen tot andere analyses, dan degenen die uitgaan van
een parlementair of semi-parlementair systeem. Hieruit ontspringt een deel
van de verwarring, omdat men bij de interpretatie namelijk niet meer alleen
op de tekst van de grondwet let, maar zaken vanuit een presidentieel referentiekader
beredeneert. Een recent voorbeeld is een artikel van Drs. Hans Breeveld
(DWT 7-6-1999). Hij vindt het "niet logisch" dat men de president met een
gewone meerderheid kan afzetten, omdat verkiezing en afzetting volgens
hem met dezelfde meerderheid behoort te geschieden. Hij betrekt in zijn
redenering o.m. de Amerikaanse President en de Duitse Bondskanselier. Dat
is meer een politieke dan een constitutionele redenering, omdat hij in
zijn argumentatie voorbij gaat aan art. 83 van de grondwet en de documentatie
hieromheen (zie mijn vorig artikel). Mr. Nurmohammed, in 1992 voorzitter
van de DNA Commissie van Rapporteurs, heeft overigens in een radio interview
(ABC 8-6-1999) nog meer materiaal aangedragen. Zo citeerde hij uit de Memorie
van Antwoord van de toenmalige Minister, waarbij die onomwonden stelde
dat het politiek systeem een parlementair systeem is. Mr. Nurmohamed en
het grootste deel van de Assemblee waren het blijkbaar eens met dit standpunt,
zodat hun referentiekader een parlementair systeem is. Overigens is de
opmerking van president Wijdenbosch op zijn persconferentie van 9 juni
jl. m.b.t. de visie van de regering Venetiaan t.a.v. de 2/3 meerderheid
minder relevant. Belangrijker is te constateren dat de Assemblee niet mee
is gegaan met de regeringsvisie en de clausule voor een 2/3 meerderheid
bij afzetting niet heeft opgenomen in art. 83. Dat is dus de geldende tekst
en filosofie waarmee rekening gehouden moet worden. Drs. Breeveld gaat
er -evenals de president en diens partijgenoten- ten onrechte van uit dat
wij een presidentieel of semi-presidentieel systeem hebben. De vergelijking
met de Verenigde Staten gaat dan ook mank, omdat de grondwet van dat land
een presidentieel stelsel beschrijft. Zowel de VS als Duitsland zijn echter
federale staten met vrij autonome deelstaten, die de macht van het centraal
gezag beperken, zodat de vergelijking met Suriname minder gelukkig is.
Buurland Guyana heeft ook een duidelijk presidentieel systeem, en een vergelijking
tussen hun grondwet en die van ons geeft juist grote verschillen aan. In
Suriname is vanaf 1987 de president zowel staatshoofd als regeringsleider,
maar dat betekent niet dat wij daarmee automatisch een presidentieel stelsel
hebben.
Kenmerken presidentieel stelsel
Volgens de vakliteratuur kenmerkt een presidentieel en semi-presidentieel
systeem zich primair door de rechtstreekse verkiezing van de president
door de bevolking, terwijl hij binnen de constitutie extra wordt beschermd
en daardoor eigen gezag heeft (Duverger). Prof. Arend Lijphart stelt dat
er twee cruciale verschillen zijn tussen een parlementair en presidentieel
systeem. In een presidentieel systeem wordt de president door het volk
gekozen (soms door kiesmannen zoals in de Verenigde Staten), terwijl het
executieve hoofd van een parlementair systeem door het parlement wordt
geselecteerd. Verder is het executieve hoofd in een parlementair systeem
verantwoording schuldig aan het parlement en daarom "dependent on the legislature’s
confidence and that they can be dismissed from office by a legislative
vote of no confidence or censure". Het executieve hoofd in een presidentieel
systeem heeft deze afhankelijkheid niet van het parlement. Essentieel in
elk presidentieel systeem is dus dat de president rechtstreeks gekozen
wordt door de kiezers en daardoor eigen gezag kan ontwikkelen. Dat is tevens
de belangrijkste grondslag om de president extra te beschermen tegen het
parlement. Wanneer de president rechtstreeks gekozen is door het volk,
mag het parlement hem niet zomaar afzetten, omdat het parlement zich dan
boven het volk -de bron van alle macht binnen een democratie- zou verheffen.
Het omgekeerde is echter ook waar, wanneer het parlement gekozen is door
het volk kan de president het parlement niet zomaar ontbinden, omdat hij
zich daarmee zou stellen boven de bron van de macht. In het Amerikaans
systeem worden de president en de volksvertegenwoordigers (senators en
afgevaardigden) apart gekozen door het volk en beiden hebben dus een eigen
machtsbasis in het volk. Het ene instituut is daar niet hoger dan het andere
en ze zijn in de grondwet goed tegen elkaar beschermd. In ons politiek
systeem wordt de president echter niet rechtstreeks gekozen door het volk,
maar door de volksvertegenwoordigers, en als het hen niet lukt door de
Verenigde Volks Vergadering. Niet zomaar staat in art. 55 van de grondwet
dus dat de Nationale Assemblee het volk vertegenwoordigt en "het hoogste
orgaan van de Staat is". Daarom moet in Suriname de Assemblee beschermd
worden tegen de president en niet omgekeerd. President Wijdenbosch heeft
in een van zijn interviews gesteld dat er een machtsevenwicht (balance
of power) behoort te zijn. Hij gaf hierbij aan dat indien de Assemblee
hem kan afzetten, hij ook de Assemblee zou moeten kunnen ontbinden. Hier
gaat hij duidelijk weer uit van een presidentieel stelsel, waarbij de president
een eigen machtsbasis heeft, wat in Suriname dus niet het geval is. Terecht
voorziet onze grondwet daarom niet in de mogelijkheid dat de president
de Assemblee kan ontbinden, terwijl de Assemblee de president wel kan afzetten.
Omdat de president geen eigen machtsbasis heeft in het volk, kan hij nooit
het hoogste orgaan van de Staat zijn, hoezeer hij dit ook zou willen. Het
bestaan van een executieve president in de grondwet van 1987 -i.t.t. de
ceremoniele president in de grondwet van 1975- is dus onvoldoende basis
om van een presidentieel stelsel te spreken. Politieke redeneringen gebaseerd
op verkeerde veronderstellingen leiden tot verwarring, maar wie terug gaat
naar de grondslagen (gronprakseri) van het politiek stelsel, ziet waar
de schoen wringt.
Parlementair systeem
Ofschoon de wijze waarop de president gekozen wordt al duidelijk aangeeft
dat Suriname geen presidentieel stelsel kent, kan dit verder onderbouwd
worden door standpunten van terzake deskundigen. Dr. Jnan Adhin geeft in
een artikel over de grondwetswijziging van 1992 aan dat ofschoon er sinds
1987 sprake is van een executieve president "het politiek systeem onmiskenbaar
een parlementair stelsel en geen presidentieel stelsel is". Hij wijst hierbij
o.m. op de verantwoordingsplicht van de President aan de Nationale Assemblee
(art. 90 Grondwet). Het is goed hierbij op te merken dat in het Amerikaanse
stelsel de president geen verantwoording verschuldigd is aan het parlement.
Wel informeert de president daar op gezette tijden het Congres (parlement)
over de situatie in het land (State of the Union), maar dat is een verklaring
en geen verantwoording. In zijn proefschrift over het Surinaamse politieke
systeem komt Dr. Fernandes Mendes tot de volgende conclusie: "gezien het
overwegend primaat van de Assemblee zou de Surinaamse grondwet van 1987
als semi-parlementair kunnen gelden". Drs. U. Aron was voorzitter van de
benoemde Nationale Assemblee in de periode 1985-1987. Onder zijn leiding
kwam de grondwet van 1987 tot stand en hij weet daar dus alles vanaf. In
zijn boek ‘Sabi Yu Sten’ zegt hij onomwonden "In Suriname kennen we het
parlementair stelsel". De grondwet van 1987 heeft volgens hem wel enige
vernieuwingen gebracht, maar toch spreekt hij over "de wederinvoering van
de parlementaire democratie". Ook de politieke geschiedenis en bijbehorende
normen en waarden (politieke kultuur) gaan vooral uit van een parlementair
systeem. Degenen die dus een presidentieel referentiekader hanteren begaan
dus een vergissing, die makkelijk te maken is wanneer de grondslagen er
niet bij betrokken worden.
Willekeur bij afzetting?
Op basis van bovenstaande argumentatie zal het thans hopelijk wel logisch
zijn dat binnen een (semi-) parlementair stelsel, ook een executieve niet
rechtstreeks gekozen president met een gewone meerderheid naar huis gestuurd
kan worden. Mijn goede vriend Hans Breeveld vindt dat in navolging van
de VS slechts ernstige psychische ziekte, hoogverraad, omkoperij of andere
zware misdaden gronden mogen zijn voor afzetting van een president en stelt
"het lijkt mij dat beleidsvoering geen grond mag zijn". Ook hieruit blijkt
dat er ten onrechte van uitgegaan wordt dat Suriname een soortgelijk stelsel
heeft als de VS. Nogmaals moet gesteld worden dat in de VS de president
extra beschermd is, omdat hij eigen gezag aan het volk ontleend, zodat
het Congres hem niet om beleidsmatige redenen mag afzetten. Hij is zoals
wij zagen zelfs geen verantwoording schuldig over zijn beleid aan het Congres,
maar rechtstreeks aan de bevolking, die bij een volgende verkiezing daarover
oordeelt. De bescherming van de Amerikaanse president gaat zelfs zo ver
dat hij een veto kan uitspreken over wetten die al door het Congres zijn
goedgekeurd, wat in ons politiek systeem terecht niet kan. De opmerkzame
lezer zal inmiddels door hebben dat in een (semi-) parlementair stelsel
het hoofd van de regering juist verantwoording aan het parlement schuldig
is over het beleid, en niet over de fysieke of psychische gezondheid van
hem of zijn regering. Het enige waar de regering rekenschap over moet afleggen
is het beleid en indien het parlement daar geen vertrouwen meer in heeft,
kan men de regering naar huis sturen. Dat is de mening van prof. Lijphart
en van vrijwel alle deskundigen op het gebied van parlementaire systemen,
en dat is ook de gewoonte (conventie) binnen het parlementaire systeem.
Het afleggen van rekenschap aan de Assemblee is logisch, omdat onze president
geen verantwoording direkt aan het volk hoeft af te leggen. Aan wie anders
zou hij dan verantwoording moeten afleggen? Niet aan de Rechterlijke Macht,
maar alleen aan de Assemblee. En indien de Assemblee geen motie van wantrouwen
zou kunnen uitspreken om de regering naar huis te sturen, dan zou dat betekenen
dat de regering vijf jaar lang ongestoord zou kunnen doen en laten wat
ze wil, want een motie van wantrouwen zou toch geen enkel effect hebben.
Wie zou de regering zonder een eigen machtsbasis in het volk in zo een
situatie moeten corrigeren? De politicoloog en oud-voorzitter van de Assemblee
in 1987, Drs. U. Aron, is op dit stuk duidelijk "Moties die politieke afkeuring
van het beleid van een regering of van een minister uitdrukken zijn zinloos
als ze geen consequenties hebben" d.w.z. dan zou de Assemblee liever kunnen
stoppen met vergaderen. T.a.v. de president stelt Aron ook nog "De president
heeft niet het recht om vervroegde verkiezingen uit te schrijven. Zijn
regeermandaat behoudt hij 5 jaar, in ieder geval zolang nog politiek vertrouwen
in hem wordt gesteld." Kortom als het vertrouwen ontvalt moet de regering
opstappen. Dat is, volgens de meest recente IDOS opiniepeiling, ook de
mening van 70% van de kiezers in Paramaribo, hetgeen betekent dat zij kennelijk
ook uitgaan van een parlementair stelsel.
Literatuur
Riek Aron: Sabi yu sten, kies bewust (Poldoc 1996).
M. Duverger: A new political system model, semi-presidential government (European Journal of Political Research 1980).
H.K. Fernandes Mendes: Onafhankelijkheid en Parlementair Stelsel in Suriname, hoofdlijnen van een nieuw en democratisch staatsbestel (Tjeenk Willink Zwolle 1989).
R. James & H. Lutchman: Law and the Political environment in Guyana (University of Guyana, 1994).
A.H. Kelly & W.A. Harbison: The American Constitution, its origins and development (1948).
A. Lijphart: Democracies (Yale University Press 1984).
T. Lowi & B. Ginsberg: Introduction to American Government, freedom and power (1988).
R.E. Tjung Agnie (ed.): Capita Selecta Staats- en Bestuursrecht, twintig artikelen van Dr. Mr. Drs. Jnan H. Adhin (Universiteit van Suriname, 1996).
Dr. Marten Schalkwijk
10 juni 1999