De staatsschuld vis à vis het plafond van de Leningenwet

Het onderwerp dat ik vanavond met u zal bespreken, namelijk: "De staatsschuld vis à vis het plafond van de Leningenwet" betreft slechts één van de aspecten van onze openbare financiën, meer speciaal betrekking hebbende op de financiële positie van de Staat.

Ik heb dit onderwerp gekozen, deels vanwege de actualiteit ervan, maar meer nog vanwege de grote onduidelijkheden die deze materie omringen. Niemand schijnt precies te weten hoe groot de staatsschuld werkelijk is, niemand schijnt te weten wat de gemiddelde rentevoet over de staatsschuld is, niemand die systematisch bijhoudt hoeveel de totale contractuele aflossingsverplichting op jaarbasis bedraagt, of wat de gemiddelde resterende looptijd is. Wat erger is, niemand schijnt zich daar druk over te maken. Ook ik weet niet hoe groot de staatsschuld op dit moment werkelijk is. Ik heb daarom niet de intentie, noch minder de pretentie, dat ik u vanavond deelgenoot kan maken van het exacte bedrag van de staatsschuld, of van de rente- en de aflossingsdruk van deze schuld op de terugbetalingscapaciteit van onze Staat.

Nee, ik wil mij veel bescheidener opstellen en trachten u slechts een beeld te schetsen van de structuur en de omvang van de staatsschuld. Alle cijfers die ik u noemen zal zijn indicatief. Met deze cijfers wil ik, onder het voorbehoud dat ik niet voor hun exactheid kan instaan, u een degelijke indruk geven omtrent de orde van grootte van de samenstellende delen van de staatsschuld. Op gevaar af dat u mij zult tegenwerpen dat ik liever mijn mond moet houden als ik geen preciese cijfers kan geven, verklaar ik dat ik dit onderwerp juist entameer om u en de samenleving attent te maken op wat er gaande is met betrekking tot de staatsschuld en om u en de samenleving daarover aan het denken te zetten. Ik beperk mij tot de staatsschuld, maar ik maak u opmerk-zaam dat de particuliere sector ook een buitenlandse schuld heeft die ik in het kader van mijn betoog geheel buiten beschouwing laat.

BEGRENZING VAN DE STAATSSCHULD

De staatsschuld bevindt zich niet in een lege onbegrensde ruimte waarin zij vrijelijk ongelimiteerd kan toenemen. Zij is ingekaderd met regelgeving, ze is degelijk ingeperkt in een formeel wettelijk raamwerk. Maar naast de wettelijke beperkingen kent ze haar effectieve begrenzing ook in de algemeen aanvaarde financieringsdesiderata, die zich o.a. baseren op de verwachtingen ten aanzien van de binnenlandse besparingen, de draagkracht van de staatsbegroting en de terugbetalingscapaciteit via onze betalingsbalans. Enerzijds in de zin van: "wat nog haalbaar is", m.a.w. tot hoe ver is de Staat objectief vanuit een kwantitatief financieringsoptiek een aanvaardbaar financieel risico om als debiteur schulden aan te gaan? Anderzijds in de zin van: "wat verantwoord is", tot hoe ver is het moreel-ethisch gerechtvaardigd om langlopende schulden op te nemen als het nageslacht daardoor met een ondraaglijke schuldenlast wordt bezwaard, waarvan het zelf geen profijt zal trekken maar wel de rente en de terugbetaling voor moet opbrengen. Buitenlandse schulden voor directe consumptiegoederen vallen onder de categorie die zeker niet op het nageslacht mag worden afgeschoven. Binnen het bestek van deze lezing moet ik mij beperken tot het formeel wettelijk kader, dus verlaat ik dit chapiter en ga ik verder met de wettelijke begrenzing van de staatsschuld..

Tot de belangrijkste regelingen die het wettelijk kader aangeven behoren: de Leningenwet 1971 (G.B.1971 No.147), de Bankwet 1956 (G.B.1957 No.97), de wet Rekenkamer Suriname (G.B.1953 No.26), de jaarlijkse staatsbegrotingen, de wet en het landsbesluit inzake de uitgifte en belening van schatkistpapier (G.B.1958 No.79 en G.B.1959 No.45), zoals deze wettelijke regelingen na herhaaldelijk te zijn gewijzigd thans luiden.

De Leningenwet stelt aan de minister van financiën een absoluut maximum als bovengrens voor het totaal van de gezamenlijke financiële verplichtingen van de Staat, let wel, niet enkel "leningen" maar het totaal van de gezamenlijke verplichtingen - wij spreken gemakshalve van het "plafond". In de eerste helft van dit jaar heeft er een wijziging van de Leningenwet plaatsgevonden, waarbij het plafond is vastgesteld op 150% van de geraamde middelen op de gewone dienst der begroting van het lopend dienstjaar. Vanaf dit jaar verschuift het plafond dus jaarlijks mee met de middelenraming op de goedgekeurde staatsbegroting. Het plafond is altijd en onder elke omstandigheid de uiterste grens tot waaraan toe de minister van financiën mag gaan met het opnemen van schulden ten laste van de Staat, onverschillig onder welke naam of in welke vorm dat gebeurt. Voor 1998 bedraagt het plafond concreet Sf 176,9 miljard gulden. Voor 1999 stijgt het plafond met Sf 28,7 miljard (+16,2%) tot Sf 205,5 miljard indien de middelenraming conform de ingediende begroting wordt goedgekeurd. Eén van de modaliteiten die deel uitmaakt van de gezamenlijke financiële verplichtingen die onder het plafond vallen, is het beroep op voorschotten dat de minister van financiën kan doen bij de centrale bank van Suriname.

De Bankwet bepaalt in art.21 dat telkens wanneer de minister van financiën een beroep doet op voorschotten in rekening-courant, de centrale bank (CBvS) verplicht is om, op onderpand van schatkistpapier, die voorschotten aan de Staat te verstrekken. Maar de wet stelt ook een grens en bepaalt dat de voorschotten tegelijkertijd niet hoger mogen zijn dan 10% van de geraamde middelen op de gewone dienst der begroting van het lopend dienstjaar. De voorschotten zijn in beginsel kortlopend van duur, d.w.z. dat zij binnen 12 maanden dienen te worden aangezuiverd. Bij een middelenraming van Sf 117,9 miljard voor 1998, komt het maximum dat aan voorschotten in 1998 kan worden opgenomen neer op Sf 11,8 miljard. In 1999 stijgt de middelenraming tot Sf 137 miljard en het maximum dat na goedkeuring van de begroting aan voorschotten kan worden opgenomen tot Sf 13,7 miljard. De Staat moet als onderpand schatkistpapier afgeven bij opname van de voorschotten van de CBvS.

Aangezien deze voorschotmodaliteit een beslag van 10% kan leggen op de totale ruimte onder het plafond van de Leningenwet, zal een wijs financieringsbeleid alvast een reservering voor die voorschotten treffen, zodat er van de ruimte onder het plafond dan per saldo 140% beschikbaar is voor andere financiële verplichtingen.

De wet Rekenkamer Suriname stelt in art.35 de verplichting aan de minister van financiën om van alle geldleningen die hij ten laste van de Staat of onder waarborg van de Staat is aangegaan, mededeling te doen aan de kamer. De leningscontracten dienen op straffe van nietigheid te zijn voorzien van een bewijs van registratie dat door of namens de rekenkamer wordt aangebracht. Alvorens tot de registratie over te gaan zal de rekenkamer zich ervan vergewissen dat de lening of de waarborgstelling nog onder het toegestane plafond valt. Is dat niet het geval, dan zal de rekenkamer de registratie moeten weigeren. De desbetreffende lening of waarborgstelling zal dan geen rechtskracht hebben.

Een vraag die opkomt bij de toepassing van art.35 van de wet Rekenkamer is, hoe eng dan wel hoe ruim de term "geldleningen" in de zin van deze wet moet worden opgevat. Bekend is dat de ontwikkelingen op finan-cieringsgebied in de afgelopen decennia stormachtig zijn geweest. Een breed spectrum van nieuwe financiële instrumenten, vormen en modaliteiten is ontstaan. Het is mijn mening dat de kennelijke bedoeling van art.35 van de wet Rekenkamer is, dat "alle" contractuele schuldverplichtingen of potentiële schuldverplichtingen die ten laste van de Staat komen, bij de rekenkamer dienen te worden geregistreerd, onverschillig welk etiket ze is opgeplakt. Waar het op aankomt is dat 'de Staat een schuldverplichting' krijgt en daarvan dient registratie plaats te vinden. Deze zienswijze vindt steun in de considerans van de "Leningenwet 1971" waarin sprake is van "het aangaan van verplichtingen door de Minister van Financiën ten laste van het Land". De Leningenwet beperkt zich niet tot louter de juridische vorm: "leningen". Daarom is in mijn visie de juridische vorm waarin financiële verplichting zijn gegoten niet relevant. Zodra de schuld komt ten laste van de Staat, dient registratie plaats te vinden. Contracten met andere juridische benamingen dan stricto sensu de benaming "lening", vallen mijns inziens onverkort onder de meldings- en registratieplicht van art.35 van de wet Rekenkamer.

ONTSTAAN EN OPBOUW VAN DE STAATSSCHULD

Het ontstaan van de staatsschuld wordt verklaard door het verschijnsel dat overheden meer geld uitgeven dan zij aan belastingen en andere ontvangsten binnen krijgen. De staatsschuld is dan in wezen de optelsom van de begrotingstekorten van afgelopen jaren. En omdat de begrotingstekorten met geleende middelen ofwel d.m.v. inflatoire geldcreatie worden gefinancierd, loopt de staatsschuld nominaal op. Bij ons is dat ook het geval. Onder een regering met een strakke financiële- en begrotingsdiscipline ziet men vaak de begrotingstekorten verminderen of zelfs wegvallen, en de groei van de staatsschuld navenant afnemen. Omgekeerd gaat de staatsschuld meestal fors omhoog onder een regering die een kwistig en ongedisciplineerd financieel beheer voert. Voor 1999 is er in totaal Sf 239,4 miljard aan uitgaven begroot, terwijl er voor Sf 231,0 miljard aan inkomsten ertegenover is geraamd. Er zal dus weer een begrotingstekort zijn in 1999, per saldo groot Sf 8,4 miljard. Dit cijfer lijkt erg geflatteerd. Om het tekort te dekken moet de overheid gaan lenen. Een goede overheid zal dat doen op een monetair neutrale manier, bijv. door openbare staatsleningen uit te schrijven. Een bewind dat geen vertrouwen geniet van de binnenlandse vermogensmarkt, ziet geen kans om in eigen land openbare leningen met succes te plaatsen. Zo'n bewind neemt zijn toevlucht tot het inflatoir scheppen van geld en lenen in het buitenland. Het pleegt monetaire financiering in de één of andere vorm. Ook hiermee heeft Suriname een rijke ervaring opgebouwd. Als er één gebied is waarop onze autoriteiten tegenwoordig een grote bedrevenheid aan de dag leggen, dan is dat wel het inflatoir scheppen van geld, het monetair financieren.

Maar hoe dan ook, nóg meer lenen of nóg meer inflatoire geldschepping betekent dat de staatsschuld verder stijgt en dat de overheid over die schuld additionele rente moet betalen. Het niet voldoen van de volledige jaarlijkse rentelast heeft tot repercussie dat de staatsschuld met de niet-betaalde rente aangroeit en er dan rente -soms ook boeterente- over de achterstallige rente betaald moet worden. Wanneer de staatsschuld buitensporig hoog oploopt, zoals met Suriname nu het geval is, zal de geïnduceerde rentelast over die schuld op den duur zo groot worden dat ze andere noodzakelijke staatsuitgaven gaat verdringen.

Het is van belang dat een beleid gevoerd wordt om het begrotingstekort structureel weg te werken totdat het omslaat in een overschot. Een situatie van begrotingsevenwicht of van een bescheiden overschot zal de rentelasten doen afnemen en de staatsschuld op termijn doen dalen. In internationaal perspectief zal zo'n ontwikkeling als positief worden geapprecieerd, zeker wanneer ze het resultaat is van een houdbaar prudent stabiel monetair en budgettair beleid. Pas dan zal ons land de kwalificatie 'evenwichtig' kunnen krijgen in het internationale financiële verkeer. Het ware te wensen dat voortaan de ambities van opeenvolgende regeringen worden gericht op het bereiken en handhaven van een situatie van begrotingsevenwicht, of beter nog begrotingsoverschot.

De bruto staatsschuld wordt traditioneel in vier delen onderverdeeld. Allereerst in een binnenlandse en een buitenlandse schuld. Het criterium is de 'valuta' waarin de schuld is gedenomineerd. Luidt de schuld in Surinaamse guldens, dan behoort ze tot de binnenlandse schuld. Luidt de schuld in een vreemde valuta, dan behoort ze tot de buitenlandse schuld.

De binnenlandse en de buitenlandse schuld worden op hun beurt weer opgedeeld in een vast en een vlottend gedeelte. Hier wordt het looptijdcriterium gehanteerd. Tot de vlottende schuld behoren die schulden of delen van schulden die binnen de eerstkomende 12 maanden opeisbaar zijn, plus achterstallige schulden die eerder opeisbaar waren geworden maar niet werden afgelost. Tot de vaste schuld behoren die schulden of gedeelten van schulden waarvan de aflossingsverplichting later dan de eerstkomende 12 maanden verschijnt.

RENTELAST EN AFLOSSING OP STAATSSCHULD

Volgens mijn benadering bedraagt de totale staatsschuld van Suriname tegenwoordig inmiddels minimaal zo'n Sf 250 miljard. De schatting van dit totale schuldbedrag heb ik becijferd tegen de officiële -maar niet reële- wisselkoers van de CBvS, t.w. Sf 406 voor de US dollar. Wanneer deze koers wordt losgelaten, zal de totale staatsschuld, in Surinaamse guldens uitgedrukt, dramatisch stijgen.

Voor rente op de staatsschuld in 1999 is een bedrag van Sf 5,5 miljard geraamd, verdeeld over de binnen-landse schuld Sf 0,7 miljard en de buitenlandse schuld Sf 4,8 miljard. Deze bedragen komen mij zeer aan de lage kant voor als ze worden beschouwd in relatie tot de omvang van de uitstaande schulden.

Aan aflossing in 1999 is totaal opgebracht Sf 13,5 miljard, waarvan Sf 3,0 miljard voor binnenlandse schuld en Sf 10,5 miljard voor buitenlandse schuld.

Worden rente en aflossing bij elkaar opgeteld, dan wordt voor 1999 maar liefst Sf 19,0 miljard voorzien, d.i. op een fractie na 14% van de geraamde middelen. Duidt dit niet reeds op een verdringing van noodzakelijke uitgaven?

Opmerkelijk is dat meer dan de helft van de geraamde aflossingen op de buitenlandse staatsschuld in 1999 zal gaan naar, ik citeer: "leveringscredieten, buitenlandse handelsleningen en andere vormen van buitenlandse leningen". Deze omschrijving duidt op consumptiegeoriënteerde schuld, maar zou deels misschien ook betrek-king kunnen hebben op overname van erkende particuliere schulden. De omvang van het bedrag, Sf 6,3 miljard, doet looptijden van kort tot middellang vermoeden. Jammer dat de algemene regeling voor de partiële compensatie van particuliere schulden die in staatsblad 1996 No. gepubliceerd is, niet meer in werking is getreden.

Is het al zo dat rente en aflossing van de binnenlandse en de buitenlandse staatsschuld een beslag leggen op begrotingsruimte, de buitenlandse staatsschuld legt daarenboven beslag op een gedeelte van de deviezen-verdiensten op onze betalingsbalans. Dit is een belangrijke randvoorwaarde waarmee terdege rekening dient te worden gehouden bij het aangaan van elke vorm van buitenlandse schuld. Als de deviezenverdiensten niet toereikend zijn om rente en aflossing te voldoen, dan moeten de deviezenreserves van het land worden aan-gesproken, zo die er zijn. Bij ontbreken van voldoende vrije deviezenreserves -wat bij ons nu duidelijk het geval is- kan nog getracht worden om delen van de schuld te herfinancieren dan wel te herschikken. Men kan een aflossingsvrije periode inlassen, zoals de regering Wijdenbosch gedaan heeft met de schuld aan Brazilië. Men kan multilaterale instellingen vragen om betalingsbalanssteun en leningen op concessionele condities, z.g. "zachte" leningen. Wanneer alle andere mogelijkheden zijn uitgeput, rest dan tenslotte dat teruggevallen wordt op "exceptionele" financiering, een fraai eufemisme voor het laten oplopen van betalingsachterstanden, het verkrijgen van schuldverlichting en/of van gedeeltelijke of algehele kwijtschelding van schuld. Het heeft er veel van dat ons dierbaar land Suriname, bij deze laatste fase is aangeland of er in ieder geval niet ver meer vandaan is. Een geval van gedeeltelijke schuldkwijtschelding hebben wij vorig jaar al gehad, namelijk door de buitenlandse oliemaatschappij Texaco die haar verschuldigde "oude/oude" olieschuld niet langer wenste te laten openstaan. De CBvS heeft bij die transactie naar mijn schatting zo'n Sf 4,0 miljard aan wisselkoers-verlies moeten absorberen, een verlies dat tot de binnenlandse staatsschuld gerekend moet worden.

Het hebben van een grote totale buitenlandse schuld, waaronder naast de buitenlandse staatsschuld ook de buitenlandse particuliere schuld, brengt nu eenmaal met zich mee dat er elk jaar belangrijke deviezen-afvloeiingen via de kapitaalrekening van de betalingsbalans moeten plaatsvinden wegens rente- en aflossings-betalingen aan het buitenland. Wil Suriname internationaal als een kredietwaardig land worden aangezien dat op commerciële voorwaarden buitenlandse financiering kan aantrekken, dan dient ons land zich stipt aan zijn contractuele betalingsverplichtingen te houden.

De aanwezigheid van de buitenlandse schuld betekent dan dat Suriname niet zijn gehele nationale product beschikbaar zal hebben voor eigen verbruik en investering. Een deel van het nationale product zal zolang dat nodig is, jaar in jaar uit moeten worden afgestaan aan het buitenland ter voldoening van rente en aflossing op de buitenlandse schuld. Anders gezegd: geleend kapitaal kan alleen met productie (in ruime zin) worden terugverdiend, het buitenlands geleende kapitaal voornamelijk met exportproductie! De absorptie in eigen land moet naar omlaag, d.w.z. dat onze bestedingen moeten worden beperkt, terwijl de binnenlandse bespa-ringen juist naar omhoog moeten. Er moet jaarlijks een overschot op de lopende rekening van onze betalings-balans worden gerealiseerd. En dit zal zo moeten doorgaan totdat een zodanige reductie van de buitenlandse schuld is bereikt dat de uitstroom aan rente en schuldaflossingen min of meer in evenwicht kan worden gehouden met de instroom van nieuwe schuld op de kapitaalrekening. Voorwaar geen gemakkelijke opgaaf! De netto uitstroom valt dan weg en zo wordt een omvang van buitenlandse schuld gevestigd die op langere termijn als houdbaar is te beschouwen tegen marktconforme condities. Wenselijk zou na het bereiken van die fase zijn dat de totale buitenlandse schuld geleidelijk blijft dalen, totdat het vaste deel ervan geheel is afgelost en alleen het vlottende deel overblijft.

Waren de buitenlandse leningen nuttig aangewend, d.w.z. gestoken in productieve investeringen met een bevredigend rendement, dan zouden ze onze werkgelegenheid, onze nationale productie in reële termen, onze buitenlandse handel, met het accent op export, en onze deviezenverdiencapaciteit vergroten en zouden ze zo zelf de middelen genereren die bijdragen aan hun rente en aflossing. Maar aangezien in ons geval het merendeel van de buitenlandse schulden aan andere dan rendabele investeringen zijn besteed, zullen ze geen middelen in een toereikende mate genereren voor hun rente en aflossing. De schulden die voor puur consumptieve doeleinden zijn aangegaan, vormen de zwaarste last omdat ze hun tol opeisen uit het nationale product maar geen blijvende expansie daaraan hebben toegevoegd. Laat het dan een leerles zijn voor elke volgende regering: "Lenen in het buitenland voor directe consumptie is wanhoop of absurditeit!"

Wij staan als land voor de uitdaging om onze kredietwaardigheid in het buitenland weer op te vijzelen en dan te handhaven. Wij moeten tegen actuele marktcondities de toegang openhouden tot buitenlandse commerciële financieringsbronnen. Wanneer onze eigen nationale deviezenmiddelen tekort schieten, moeten we nieuwe schulden kunnen aangaan om op contractuele vervaldata onze rente en aflossingsverplichtingen prompt na te komen. Maar het behoud van toegang tot buitenlandse financieringsbronnen stelt naast een positief perspectief t.a.v. de macro-economische ontwikkeling, tegenwoordig in toenemende mate eisen aan "good governance", aan transparantie van overheidshandelen, aan competentie, integriteit en bereikbaarheid van autoriteiten, aan politieke stabiliteit en sociale rust, aan het verschijnsel corruptie. Hiermee is het hele verhaal over de consequenties van de buitenlandse schuld nog niet verteld, maar ik moet verder met mijn onderwerp.